各市、縣（區）人民政府，省政府各部門：

《關于進一步深化省以下財政體制改革的實施方案》已經省政府同意，現印發給你們，請認真貫徹落實。

2024年1月19日

（此件主動公開）

關于進一步深化省以下財政

體制改革的實施方案

為落實《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（國辦發〔2022〕20號）精神，更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，進一步健全省以下財政體制，制定本實施方案。

一、總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十大精神和習近平總書記考察江西重要講話精神，堅持穩中求進工作總基調，貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，按照深化財稅體制改革和建立現代財政制度的總體要求，注重體制的全面規范、激勵相容，平穩有序調整增量、優化存量，在分稅制的原則框架內，進一步理順省以下政府間財政關系，力爭到2025年基本建立健全權責配置更為合理、收入劃分更加規范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制，為打造“三大高地”、實施“五大戰略”，奮力譜寫中國式現代化的江西篇章提供堅實財政保障。

二、完善省與市縣政府間財政關系

（一）合理劃分省與市縣財政事權。深入推進省與市縣財政事權劃分改革，根據基本公共服務受益范圍、信息管理復雜程度等事權屬性，清晰界定省以下各級財政事權。

1．將全省性發展戰略規劃、促進區域基本公共服務均等化等體現省級調控管理的重大事務確定為省級財政事權。將直接面向基層、與常住人口密切相關、由基層政府提供更為便捷有效的事務確定為市縣財政事權。將主要基本公共服務事項以及受益范圍跨市縣、信息處理相對復雜、外部性較強的事務主要確定為省與市縣共同財政事權。

2．適度強化教育、科技研發、企業職工基本養老保險、城鄉居民基本醫療保險、糧食安全、跨市縣重大基礎設施規劃、重點區域（流域）生態環境保護與治理、國土空間規劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務風險等方面的省級財政事權。將社會治安、市政交通、城鄉建設、農村公路、公共設施管理、高標準農田建后管護等基本公共服務確定為市縣級財政事權。

（二）清晰界定省與市縣財政支出責任。按照省與市縣政府間財政事權劃分，合理確定省與市縣財政承擔的支出責任，并根據事務管理及執行方式、機構職能調整等客觀實際適時動態調整。

1．省級財政事權由省級政府承擔支出責任，省級確需委托市縣履行的財政事權，應當足額安排轉移支付資金。除黨中央、國務院統一要求以及共同財政事權地方應負擔的支出責任部分外，省直各部門不得以考核評比、下達任務、要求配套資金等任何形式，變相增加市縣級支出責任或向下級轉嫁支出責任。

2．市縣財政事權由市縣級政府承擔支出責任，確有必要的，省級可通過專項轉移支付予以階段性支持引導，并根據任務推進情況逐步退出。

3．省與市縣共同財政事權應逐步明確劃分省、市、縣各級支出責任，并按照減輕基層負擔、體現區域差別的原則，根據經濟發展水平、財政困難程度、支出成本等，差別化確定市縣級財政支出責任。建立健全基本公共服務領域省與市縣共同財政事權保障標準，按比例分擔支出責任。除另有規定外，省與市縣原則上按照3∶7（其中西部政策延伸縣為4∶6）分擔，并逐步推進實現同一市縣不同領域的財政支出責任分擔比例統一。

（三）強化省級部分財政事權支出責任。

1．加大教育領域投入。支持教育強省建設，加快構建優質均衡的基本公共教育服務體系。強化義務教育經費保障，對國家統一出臺的調整機關事業單位工作人員基本工資政策，省級對市縣編制內義務教育教師調資所需支出全額補助；對市縣編制內義務教育教師正常增加薪級工資，省級按照30%（其中西部政策延伸縣按照40%）補助；義務教育教師其他收入待遇按照原渠道予以足額保障。加大特殊教育省級投入保障。

2．強化科技創新投入保障。深化省級財政科技經費分配使用機制改革，加大國家級和省級重大科技創新平臺投入，重點支持重大科技研發專項、科技人才隊伍建設、科技成果轉移轉化和科技合作，激發創新動能。增加基礎研究投入，實施競爭性和穩定性相結合的支持方式。設立職業早期青年科技人才培養專項資金，穩定省屬本科高校、科研院所青年科技人才的科研經費保障。

3．增強社會保險省級統籌調控能力。貫徹落實企業職工基本養老保險全國統籌，穩妥推動基本醫療保險省級統籌，穩步提高實際繳費人數占應參保人數的比率和平均繳費工資占單位就業人員平均工資的比率。加快完善失業保險和工傷保險省級統籌制度。

4．加大糧食安全和耕地保護支持力度。支持將永久基本農田全部建成高標準農田，對地方財政建設投入部分，省級承擔主要支出責任。建立健全產糧縣利益補償機制。建立省級種業振興財政穩定支持機制。加大農機購置與應用補貼力度，按規定落實省級支出責任。

5．加強國土空間規劃管制和重大基礎設施規劃建設的統籌調控。加強全省性、跨區域國土空間規劃及用途管制省級財政事權保障，在分配相關轉移支付時強化“三區三線”劃定成果運用。對高速鐵路、高速公路、民航、水運、水利、油氣管道、大數據中心等跨市縣重大基礎設施，省級加強統籌協調、規劃建設。

6．加強重點區域（流域）生態環境保護與治理。加大重點生態功能區生態保護補償力度，支持重要生態系統保護修復，推動構建以國家公園為主體的自然保護地體系。堅持“共抓大保護、不搞大開發”，支持長江經濟帶綠色低碳高質量發展。建立健全生態補償資金分配與生態環境質量考核結果、資金使用績效及生態產品價值核算結果掛鉤機制。

（四）健全科學明晰的省與市縣收入劃分體系。

1．合理確定稅收收入劃分范圍和分享比例。將稅基流動性強、區域間分布不均、年度間收入波動較大的稅收收入作為省級收入或由省級分享較高比例。將稅基較為穩定、地域屬性明顯的稅收收入作為市縣級收入或由市縣級分享較高比例。對金融、電力、石油、天然氣管網、高速公路等領域稅費收入，可作為省級收入，也可在相關市縣間合理分配。探索建立省以下區域間均衡度評估機制，定期開展評估，作為收入劃分調整依據。

2．保持省與市縣財政收入劃分格局總體穩定。省與市縣按照3∶7比例分享增值稅、企業所得稅、個人所得稅的地方所得部分和環境保護稅；鐵路運輸企業稅費收入由省與設區市按照3∶7比例分享，70%部分按照鐵路里程覆蓋率、客運量、站點數、常住人口和國內生產總值在設區市之間分配。其他地方稅收歸屬市縣。今后中央新下劃以及新開征的稅種地方所得部分，省與市縣原則上均按3∶7比例分享。完善省以下增值稅留抵退稅退庫和分擔機制。穩步推進省與市縣共享的非稅收入實行分級入庫，適時研究推出省與市縣非稅收入劃分方式改革。

3．建立市縣財政收入弄虛作假行為懲戒機制。結合稅源實際合理編制各級收入預算，依法依規征稅收費，嚴格落實退稅減稅降費政策，及時足額按照規定的預算科目、預算級次上繳國庫或退庫。今后凡發生財政收入虛收空轉、亂收亂罰亂攤派問題，或者將應作為共享收入繳庫的收入項目采取調入、竄用其他不共享收入科目入庫，以及坐收坐支等方式規避省級分享的，一經查實，除涉及市縣按規定整改外，省級按涉及金額的30%進行懲處，由設區市通過辦理收入調庫方式上繳省金庫。

三、推進設區市與所屬縣區財政體制改革

（五）深化市與縣區財政事權和支出責任劃分改革。

1．規范市與縣區財政事權劃分。根據財政事權劃分的基本原則，進一步理順市本級與所轄縣區，市本級與所轄開發區、城市新區、風景名勝區等各類功能區在市政建設、社會管理等方面的財政事權劃分，清晰反映各級支出責任，避免財政事權錯配造成職能和管理的越位或缺位。

2．有效落實共同財政事權支出責任。各設區市要根據市以下財政事權和收入劃分，合理確定市與所轄縣區應承擔的支出責任。對其中按比例負擔的，市級承擔的支出責任原則上不低于主體稅種分享比例。下級政府要確保上級補助和本級安排的共同財政事權轉移支付資金全部用于履行相應財政事權。

（六）推進市與縣區收入劃分改革。

1．合理劃分市縣財政收入。逐步規范設區市本級與所轄縣區之間的收入關系。稅收收入應在設區市本級與所轄縣區之間進行明確劃分，對主體稅種逐步實行按比例分享，結合稅種屬性、稅基分布、收入規模、縣區間均衡度等因素，合理確定分享比例。縣區間資源分布不均的地區，設區市本級可參與資源稅收入分享。對非稅收入，可逐步采取總額分成、分類分成、增量分成等分享方式加以規范。各設區市2025年前應實現轄內同一稅費收入在市與所轄區之間、市與所轄縣之間、市與所轄功能區之間的歸屬和分享比例相統一。除按規定上繳財政的國有資本經營收益外，各設區市2025年前應逐步減少直至取消按企業隸屬關系劃分政府間收入，以及通過上下級財力結算劃分收入的做法。理順稅收征管機制，跨行政區的功能區稅收征管工作劃歸一個稅務機構。

2．增強財政體制的嚴肅性。除國家另有規定外，各市縣2025年前應逐步取消對所轄開發區、城市新區、風景名勝區等各類功能區以及特定行業、企業的財政收入全留或增量返還政策，確需支持的通過規范的轉移支付安排。逐步清理不當干預市場和與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策，已經出臺的沒有執行期限應按規定程序審批后確定執行期限，執行期滿后一律停止執行。嚴禁將政府非稅收入與征收單位支出掛鉤，單位正常履職所需經費由同級財政按照預算管理規定予以足額保障。

（七）嚴格各類功能區預決算管理。單獨設立財政管理機構的開發區、城市新區、風景名勝區等各類功能區，參照實行獨立財政管理體制，執行規范的收入劃分、財政事權和支出責任劃分體制，其預決算納入同級政府或設立該功能區政府的預決算并單獨列示。未單獨設立財政管理機構的功能區，其預決算按照部門預決算管理，納入同級政府或設立該功能區政府的部門預決算并單獨列示。各地區在依法依規前提下，可結合實際探索創新各類功能區財政管理體制模式，更好調動各方面積極性。

四、完善省以下轉移支付制度

（八）優化轉移支付結構。以“兜底線、促均衡、保重點”為目標，調整省以下轉移支付結構，優化縱向、橫向財力格局，增強基層公共服務保障能力。建立一般性轉移支付穩定增長機制，重點向革命老區、欠發達地區，以及擔負國家安全、生態保護、糧食和重要農產品生產等職責的重要功能區域傾斜。各設區市要建立市本級對縣區財力性轉移支付機制，縮小縣區間財力差距。根據基本公共服務保障標準、支出責任分擔比例、人口規模等，足額安排共同財政事權轉移支付，確保共同財政事權履行到位。實施專項資金清單化管理，合理控制專項轉移支付規模和項目數量，逐步退出市場機制能夠有效調節的相關領域，整合政策目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目。

（九）科學分配各類轉移支付資金。貫徹過緊日子要求，堅持勤儉節約的原則，按照規范的管理辦法，圍繞政策目標主要采用因素法或項目法分配各類轉移支付資金。采用因素法分配的，應選擇與財政收支政策有較強相關性的因素，賦予其相應權重或標準，并結合實際情況運用財政困難程度、支出成本差異、績效結果等系數加以調節，采取公式化方式測算。確需以項目法分配下達的轉移支付，要遵循公平、公正、公開的原則，結合實際采取競爭性評審等方式，按照規范程序分配。轉移支付資金分配應與下級政府提供基本公共服務的成本相銜接，充分考慮下級政府努力程度，強化激勵約束。

（十）加強轉移支付動態管理。厘清各類轉移支付功能定位，嚴格設立條件和決策程序，建立健全轉移支付定期評估和清理退出機制。根據區域間均衡度變化和績效評價結果，及時調整完善各類轉移支付資金分配方法。對共同財政事權轉移支付和專項轉移支付，實行一個項目、一個資金管理辦法、一套績效評價指標的管理模式。探索建立以共同財政事權轉移支付和專項資金為重點的后評價制度。強化各類轉移支付資金分配、撥付、使用監管，科學高效、規范合理用好資金。健全財政資金常態化直達機制，將與中央財政直達資金對應的地方財政資金全部納入直達范圍。

五、規范和改進省以下財政管理

（十一）加強地方政府債務管理。

1．積極化解地方政府債務風險。省級黨委和政府對本地區債務風險負總責，市縣黨委和政府按屬地原則和管理權限落實主體責任。嚴格執行隱性債務化債方案，通過盤活各類資源資產資金等方式及時償還到期債務，降低債務風險。有序推進法定債務和隱性債務合并監管。推進政府融資平臺轉型和優化升級。對單獨設立財政管理機構的開發區，探索建立政府債務風險評價機制，合理控制政府債務規模。

2．加強地方政府債券管理。一般債務限額應與一般公共預算收入相匹配，專項債務限額應與政府性基金預算收入及項目收益等相匹配，促進融資規模與項目收益相平衡。加強債券項目庫建設和管理，科學編制專項債券項目收益平衡方案。及時足額將專項債券項目對應的政府性基金收入、專項收入繳入國庫，保障專項債券本息償付。嚴格執行專項債券資金投向領域禁止類項目清單和違規使用專項債券處理處罰機制。

（十二）兜牢基層“三保”底線。

1．分級落實“三保”責任。堅持縣級為主、市級幫扶，按照省級對縣市兜底、市級對市轄區及所屬功能區兜底要求，全面落實基層“三保”責任，建立縣級財力長效保障機制。縣級要落實主體責任，縣級黨委、政府要專題研究“三保”工作，足額編制“三保”支出預算，確保“三保”支出在財政支出中的優先順序，不得超出財政承受能力上項目；按規定設置預算穩定調節基金和預備費，增強抗風險能力。市級要認真履行對所轄區及功能區的屬地管理和“三保”幫扶責任，在財力補助、資金調度等方面向困難地區傾斜。省級將“三保”工作納入市縣黨委和政府綜合考評體系，推動財力下沉，規范縣級財政“三保”資金專戶管理。

2．加強“三保”監測及問題處置。建立健全縣區財政運行全覆蓋監控系統，對重點縣區按照“一縣一策”落實風險處置預案，實行動態管理、精準施策。市縣政府應當建立縣級“三保”風險事件報告制度，發生突發或重大風險情況，要迅速響應、妥善處理、化解風險，并及時向上級報告，必要時應采取壓縮非重點非剛性政府投資及開支項目、處置政府資產、清理編外人員等方式應對。對風險處置不力造成嚴重后果的地方，要依規依紀依法追責問責。

（十三）夯實財政管理基礎。

1．完善省直管縣財政管理。健全“一級抓一級、一級管一級”機制，鞏固完善省直管縣財政體制成果。更好調動市級發展能動性，除省級財力性轉移支付和直達資金由省級直接辦理到縣市外，其他轉移支付資金和新增政府債務限額分配、下達及對應的庫款調度等原則上均通過設區市辦理。除中央和省委、省政府另有要求外，對按因素法分配的轉移支付，省直部門原則上不對設區市下達任務清單，確需下達的應隨同轉移支付同步下達，不得變相將預期性任務作為約束性要求管理。設區市要發揮就近優勢，加大對縣區的監督、指導和幫扶力度。

2．規范鄉鎮財政管理。設區市黨委、政府應結合實際，調整優化本地區鄉財縣管管理體制，原則上由縣級財政部門結合預算管理一體化系統建設和應用，對鄉鎮財政實行預算統編、賬戶統管、資金統收統付的模式。加強財力薄弱鄉鎮支出保障，防范化解鄉鎮財政運行風險，加大對農村公益性事業發展的支持力度。強化鄉鎮財政建設，落實不相容崗位分離原則，配齊專職人員并保持穩定，原則上應分設工作主要負責人、賬戶管理、財政出納、會計核算、監督管理等崗位。設區市財政部門應加強對鄉鎮財政的財會監督。縣級財政部門要加強對鄉鎮財政工作的監督指導和績效評價，定期對鄉鎮財政工作主要負責人履職情況進行監督，定期開展鄉鎮財政干部業務培訓，推動交流輪崗，必要時可派駐專員實行常態化監管。縣級審計部門應定期開展鄉鎮財政審計。

各地各有關部門要充分認識進一步深化省以下財政體制改革的重要意義，主動謀劃，精心組織，穩妥推進，確保各項任務落地見效。設區市政府應在2024年底前制定本地改革實施方案，明確時點任務，細化操作措施，報省財政廳審核后實施。涉及收入和支出項目的劃分以及上解等具體辦法，應依法報同級人民代表大會常務委員會備案。省財政廳要加強對市縣改革的指導督促，把握好方向、節奏、力度，發揮財政體制在改革發展中的引導和保障作用。

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